“이젠 아무나 못 받아”…기초연금, 거주기간 등 ‘형평성 논란’ 손본다
정부가 기초연금 수급 자격에 ‘국내 거주 기간’ 요건을 추가하는 방안을 추진, 제도의 형평성과 지속가능성을 둘러싼 사회적 논의가 본격화하고 있다.
5일 보건복지부에 따르면 기초연금은 만 65세 이상의 소득 하위 70% 노인에게 지급되는 제도로 급속한 고령화로 시행 이후 수급자 수와 지급액, 관련 예산이 급격하게 늘었다.2014년 435만명 수준이던 수급자는 2023년 약 651만명으로 증가했고, 기준연금액(단독가구 기준)은 같은 기간 월 20만원에서 2024년 약 33만5000원까지 올랐다.총 예산 역시 2014년 6조8000억원에서 2024년 24조4000억원으로 급증했다.
하지만 제도가 빠르게 확대되는 과정에서 보완이 필요하다는 지적이다.특히, 수급 자격 요건 중 ‘국내 거주 기간’에 대한 명확한 규정이 없어 형평성 문제가 부각하고 있다. 일부 복수 국적자나 해외 장기체류 경험자가 국내 거주기간이 짧음에도 기초연금을 수급하는 사례가 알려지면서 논란이 일었다.이에 정부는 지난해 9월 발표한 연금개혁 추진계획에 기초연금 수급 요건에 ‘국내 거주요건’을 추가하는 내용을 포함했다.
구체적으로 ‘만 19세 이후 국내에 5년 이상 거주’하는 조건을 신설하는 방안이 유력하다.
해외 사례를 보더라도 기초연금과 유사한 제도를 운영하는 대다수 경제협력개발기구(OECD) 국가들은 이미 수급 자격에 거주기간 요건을 두고 있다.
호주(최소 10년), 캐나다(최소 10년), 스웨덴(최소 3년), 노르웨이(최소 5년) 등 국가별로 요구하는 기간은 다르지만 일정 기간 이상 해당 국가에 거주해야 연금을 받을 수 있도록 하는 것이 일반적이다.
문현경 국민연금연구원 부연구위원 등 전문가들은 제도를 도입하더라도 사회적 충격을 최소화하기 위해 초기에는 5년 이내 등 비교적 짧은 최소 거주 기간을 설정하고, 장기적으로 거주 기간에 따라 지급액을 차등화하는 방안 등을 제언했다.
정부의 구체적인 실행 방안은 아직 확정되지 않았는데, 앞으로 연금구조개혁 논의과정에서 사회적 합의를 거쳐 최종 결정될 전망이다.류영상 기자 ifyouare@mk.co.kr
중국이 청나라 역사를 어떻게 기록할지가 한국에 중요한 이유
중국의 민족주의 강화 움직임 속 기로에 선 <청사> 편찬
1. 국정 교육에 나타난 통일적 민족인식과 애국주의 강화
현대 중국은 56개 민족으로 구성된 다민족 국가이다. 중국의 다민족 정책은 각 민족의 다양성을 보전하는 것보다는 절대 다수인 한족을 중심으로 하는 역사 문화적 '일체화'에 방점을 두고 있다. 그리고 이러한 시도는 정부의 정책과 더불어 교육 현장에도 적용되고 있다.
중국정부는 2017년부터 중학교 역사과정에서 국정교과서를 도입한 이래, 2019년에는 고등학교 과정까지 확대했다. 그리고 2021년에 초중고 전 과정에서 국정교과서를 도입했다.
초중고 시기는 아직 지식의 구조가 정립되지 않은 시기이기 때문에 정형화된 역사교육은 어떠한 역사적 사건, 대상, 인물 등에 대해서 지나치게 편향된 인식을 갖게 할 수 있다. 즉, 현재 정부 주도의 국정교과서 운영은 미래세대의 역사 인식에 정부의 의중이 쉽게 반영될 여지가 있다.이러한 우려를 더욱 심화시키는 것은 교과서의 내용이 개정되는 과정이다. 본래 교과서의 내용을 개정하기 위해서는 학계의 충분한 의견 수렴 및 검증 과정을 거쳐야 한다.
중국은 국정교과서를 개정할 때 새로운 연구 성과를 바탕으로 점진적으로 개정되는 것이 아닌, 정부의 정책적 방향에 따라 시시각각 개정되고 있을 뿐만 아니라 후대 역사가들이 판단해야 할 현대사의 내용마저 곧바로 교과서에 반영됐다. 따라서 정부 주도의 정형화된 역사교육을 받은 중국의 미래세대가 정부의 의도대로 애국주의에 젖어드는 것은 어쩌면 당연한 결과일지도 모른다.이 같은 역사교육의 국정화 기조는 중등교육 과정에 그치지 않고, 최근에는 고등교육까지 확대 적용되었다. 대표적인 예가 바로 중화민족공동체론을 교육하는 대학의 학과 개설과 2024년부터 시행된 <중화민족공동체개론>을 대학의 필수 교양 교과목으로 지정한 점이다.
2. 중국의 역사서술 정치화가 불러일으킨 역대수사 문화의 단절 위기, 기로에 선 <청사> 편찬
중국은 최초의 통일왕조인 진나라부터 마지막 통일왕조인 청나라에 이르기까지 수차례 왕조(정권)교체가 이루어졌다. 이러한 복잡한 왕조(정권) 변천 속에서 두 번째 통일왕조인 한나라 이후 유지되어 온 전통은 전임 왕조의 역사를 정리해서 편찬하는 역대수사문화이다.
중국의 마지막 왕조인 청나라가 멸망한 이후, 새롭게 등장한 중화민국은 이 같은 전통에 따라 청나라의 역사를 정리해 편찬하려는 시도가 있었다. 그러나 결과적으로 <청사고>라는 이름처럼 완성된 결과물로 보기에는 여러 가지 오점이 많은 게 사실이다.
즉 청나라 역사 편찬은 현대 중국이 해결해야 할 과제였고, 2002년 중국정부는 인민대 청사연구소 다이이 교수를 중심으로 청사편찬위원회를 출범시켜 청나라 역사서인 <청사>를 편찬하도록 했다.
2002년 출범한 청사편찬위원회는 2018년 9월에 비로소 <청사>의 초고를 완성해 제출했다. 중국정부는 2019년 1월 중국역사연구원을 출범시키고 약 20년에 걸쳐 수정 보완되어 온 <청사>를 검토하도록 했다.<청사> 편찬이 임박했을 것이라는 국내외 학계의 기대와 달리 이후 오랜 기간 공식적인 결과 발표가 없어 세간의 의혹이 더욱 불거졌다. 그리고 2023년 6월에 심의가 완료됐다는 언론 보도가 나오면서, 국내외적으로 <청사> 출판에 대한 기대감이 다시금 고조됐다.
그런데 2025년 4월까지 <청사> 출판 소식은 요원한 상태다. 대외적으로 정보를 공개를 제한하는 중국의 특성상 구체적인 내막을 파악하기 어렵지만, 예일대학의 장타이수(張泰蘇) 교수가 SNS에 공개한 내용을 통해 유추해 보면, <청사>의 서술이 미국 신청사의 영향을 받았다는 점에서 출간이 보류된 것으로 짐작된다. 청사편찬에 중국정부의 의중이 개입되었다는 점을 비판한 장타이수 교수의 글은 지금도 SNS를 통해 확인이 가능하다.
신청사는 1980년대부터 미국 학자들을 중심으로 기존 한족 중심의 '한화론'에서 탈피하여 만주족을 중심으로 새롭게 청사를 인식하고자 한 학문 조류이다. 신청사 학파로 분류되는 학자들은 청나라를 중국의 전통왕조 중 하나로 국한 시키는 게 아닌, 내륙아시아적 전통을 유지해 온 국가임을 강조한다. 따라서 신청사 학파의 학자들은 기존 한문 위주의 사료 연구를 비판하고 만주족의 고유 문자인 만문사료를 통한 연구의 필요성을 강조하였다.
신청사 학파의 등장은 한족 중심의 역사 해석을 북방 유목민족이 설립한 왕조에도 그대로 투영해 온 중국학계에 큰 반향을 일으켰고, <청사> 편찬 작업이 서둘러 착수된 것도 이에 대한 반작용이었다. 또한 만문 사료를 활용한 청대사 연구가 신청사 학파의 전유물이 아님을 보여주기 위해 중국의 청대사 연구에서도 만문사료의 이용이 중요한 요소로 부각됐다.
그런데 만주족의 독자성을 드러내는 연구는 중화민족 다원일체를 강조해 온 현재 중국정부의 입장과 반하는 상황에 처하게 되었다. 결국 <청사> 출판을 반려한 중국역사연구원에서 중국정부의 의중을 반영해 <청대국가통일사>를 출간하였다.
3. <청국가통일사>의 내용과 한중 역사 분쟁의 새로운 쟁점
<청대국가통일사>의 서문에는 "신청사에서 강조한 만주족의 특수성과 청조를 '정복왕조'로 지칭하는 것에 대해 반박하고, 청은 역대 전통왕조의 역사적 연속성 속에 존재한다는 점을 강조한다"라고 명시하고 있다. 즉, 앞서 언급한 것처럼 <청사> 편찬이 반려된 이유가 신청사의 영향이라는 점을 더욱 설득력 있는 주장으로 느껴지게 하는 대목이다.
그리고 <청대국가통일사>에는 한족과 만주족(유목민 집단)의 민족 간 대립 구도를 강조한 신청사의 논지를 반박하듯, 청대 만리장성을 경계로 형성된 북방 소수민족과의 다양한 민족관계 및 청조의 변경 정책을 한문화의 전통을 계승한 대일통의 실현이라고 평가하고 있다. 이는 만리장성을 기점으로 문명과 야만으로 구분하던 기존 중국의 전통적 관념에서 탈피한 것으로, 관내(만리장성 이남)와 관외(지금의 동북지역)의 지리적·문화적 연결성을 강조하는 것이다.
사실 동북지역에서 형성된 국가를 살펴보면, 주로 압록강 및 대동강 일대에서 중앙집권적인 국가를 형성하게 된다. 그런데 <청대국가통일사>는 이 같은 한반도와의 연관성에 대한 서술은 보이지 않는다. 이는 중화민족이 역사적으로 하나의 공동체(다원일체)를 이룩해 왔음을 주장하기 위해 동북지역에서 발원한 여러 민족(종족)이 오랜 기간 한문화의 영향 속에서 발전해 온 것으로 만들기 위한 의도가 내포되어 있기 때문이다.
문제는 이러한 시도가 더욱 심화되어 동북지역에서 발원한 여러 민족의 기원까지 모두 중화민족의 연원에서 출발한 것으로 만들고 있다는 점이다. 다시 말해 만주족이 동북지역에서 오랜 역사적 연원을 갖은 민족(종족)이며, 만주족이 중화민족의 일부가 되었기 때문에 동북지역은 고금을 막론하고 현재 중국의 일부였다는 주장으로 이어진다. 그리고 이러한 주장은 <청대국가통일사>와 같은 교양서적뿐만 아니라 SNS와 같은 사회관계망을 통해서 대중에게 빠르게 확산되고 있다.
▲ 만족세계표(滿族世界表). ⓒ모바일 메신저 '웨이신'의 '만어' 계정 갈무리.
위 도표는 중국의 모바일 메신저 웨이신(WeChat)에서 만주족의 역사와 문화를 홍보하는 대중계정 <만어>에서 발췌한 만족세계표(滿族世界表)이다. 이 도표에 나타난 것처럼, 중국은 만주족의 연원을 숙신족뿐만 아니라 우리 민족의 근원인 예맥족까지 포함시키고 있다. 이는 예맥족이 건립한 부여-고구려-발해까지 자연스럽게 만주족(숙신계)의 일부인 것처럼 인식되는 문제를 초래한다.
즉, 포스트 동북공정은 중국정부의 의중이 녹아 든 만주족과 청나라의 역사 서술에서 시작될 여지가 농후하다. 이에 우리는 <청사> 편찬을 단순히 중국 역대 왕조 중 하나인 청나라의 역사를 서술하는 사업으로 치부할 것이 아닌, 본 역사서의 편찬과 내용에 담겨질 중국정부의 의중에 대해 예의주시해야 한다.
김준영 원광대 한중관계연구원 연구교수 | 프레시안
한국 생활수준, 윤석열 취임한 해에 한 단계 '뚝'
UNDP ‘인간개발지수’ 1998년 IMF 때처럼 하락
이듬해 2023년엔 국가별 순위 19위에서 20위로
1990~2023년 사이 1인당 GNI 3배 이상 증가
17위 미국 부유층 사망률 서유럽 빈곤층보다 높아
코로나 팬데믹 뒤 4년 간 세계 빈부격차 연속 확대
유엔개발계획(UNDP) 발표 한국의 인간개발지수(HDI) 1990~2023년 변화 추이. 줄곧 상승곡선을 그리던 HDI는 이른바 'IMF 사태'가 덮친 1998년과 윤석열 씨가 대선에 당선(3월)돼 대통령에 취임(5월)한 2022년에만(빨간색) 전년도보다 하락했다. 유엔개발계획
세계에서 생활수준이 가장 높은 나라는 어디일까?
유엔이 지난 6일에 발표한 인간개발지수(HDI, Human Development Index)에 따르면, 세계 거의 모든 곳에서 인간개발이 정체되고 있는 것으로 나타났다. 유엔이 세계 193개국을 대상으로 기대 수명과 기대 교육, 개인소득 증가 추이를 조사해 순위별로 발표한 2023년 HDI는 국내총생산(GDP) 다음으로 가장 널리 사용되는 개발지표 가운데 하나다.
한국 20위, 일본 23위, 구미 북유럽이 상위
이에 땨르면 최고개발치를 1로 잡았을 때의 지수 0.937을 기록한 한국은 20위, 일본은 23위(0.925), 중국은 78위(0.797)다. 최상위는 최근 2년째 1위를 차지했던 스위스(노르웨이와 공동 2위)를 제치고 1위가 된 아이슬란드 등 구미 국가들, 특히 북유럽 국가들이 차지했다.
유엔 인간개발지수 국가별 순위. 그 오른쪽은 기대수명, 기대(예상) 교육기간, 1인당 총국민소득(GNI) 순. 단위 달러. 한국은 20위로 84.3년의 기대수명, 16.6년의 기대(예상) 교육기간, 4만 9726달러의 1인당 평균소득을 기록했다. 이코노미스트 5월 6일
코로나 팬데믹 뒤 세계 회복속도 가난할수록 느려
코로나 바이러스 팬데믹이 한창일 때, 병원은 환자들로 넘쳐나고 학교와 사무실은 문을 닫았으며, 경제가 마비됐다. 사람들은 그때 언제 그 상태에서 벗어날 수 있을지 물었으나, 5년이 지난 지금도 세계의 전반적인 생활수준은 침체가 지속되고 있고 회복은 더디며, 가난한 나라일수록 상황이 더 나쁜 것으로 나타났다.
영국 주간지 <이코노미스트>가 6일 보도한 바에 따르면, HDI는 코로나 팬데믹이 진행되던 2020년과 2021년에 떨어졌는데, 이는 1990년 HDI 발표가 시작된 이후 처음으로 감소한 수치였다. 2022년에는 약간 회복됐으나, 2023년의 회복속도는 기록상 가장 느렸다.
유엔개발계획(UNDP)의 아힘 슈타이너는 부유한 국가들의 성적이 당연히 좋다며, 부유국들의 97%가 팬데믹 이전 수준을 완전히 회복했거나 그때 수준을 넘어섰다고 밝혔다. 빈곤국들 중에 그런 상태에 도달한 나라는 그들 중 60%도 되지 않았다.
17위 미국 부유층 사망률 서유럽 빈곤층보다 높아
1위 아이슬란드에서 태어난 아기는 82세 이상의 수명을 누리고, 18년 이상의 교육을 받을 수 있을 것으로 예상됐으며, 1인당 평균소득(1인당 국민총소득[GNI])은 7만 달러에 육박한다.
이 수치는 국가 내의 불평등을 고려하지 않은 것이다.(유엔은 국가 내 불평등을 나타내는 지수를 따로 발표한다.) 같은 국가라도 부유층과 빈곤층의 생활수준은 매우 다를 수 있다.
부유한 미국인들은 빈곤층보다 훨씬 더 오래 살지만, 돈이 전부는 아니다. 브라운대학 연구진이 지난 4월에 발표한 연구 결과에 따르면, HDI 국가별 순위에서 17위를 차지한 미국에서 가장 부유한 계층의 사망률은 북유럽 및 서유럽의 가장 가난한 계층, 그리고 대부분의 동유럽 계층과 비슷한 수준인 것으로 나타났다.(<이코노미스트>)
한국 기대수명 84.3년, 1인당 GNI 4만 9726달러
HDI 20위 한국의 기대수명은 84.3년, 기대할 수 있는 교육기간은 16.6년, 1인당 국민총소득(평균소득)은 4만 9726달러다. HDI 지수 자체는 2022년보다 0.006 올라간 0.937을 기록했으나 국가별 순위에서는 한 단계 내려갔다.
한국의 HDI는 1990년 이후 지속적으로 상승곡선을 그려왔으나, 외환위기(IMF사태)가 몰아친 1998년과 윤석열 씨가 대통령에 당선(3월)되고 취임(5월)한 2022년, 그 두 연도에만 전년도보다 하락한 것으로 나타났다.
1990년에서 2023년 사이 한국의 HDI는 0.738에서 0.937로 27% 상승했다. 같은 기간에 한국의 기대수명은 13.33년, 평균 교육기간은 3.45년 늘었으며, 1인당 GNI는 약 210.5%(3배 이상) 늘었다.
23위의 일본은 기대수명이 84.7년, 기대할 수 있는 교육기간은 15.5년, 1인당 국민총소득은 4만 7775달러였으며, 78위 중국은 각각 78.0년, 15.5년, 2만 2029달러였다. 아시아 지역에서 상위권에 든 나라 또는 지역은 홍콩(8위), 싱가포르(영국과 공동 13위), 아랍에미리트연합(UAE 15위), 사우디아라비아(37위)이다.
서유럽 국가들 중에서 프랑스는 26위, 스페인은 28위, 이탈리아는 29위였으며, 이스라엘이 27위였다.
HDI 최하위권은 사하라 이남 아프리카 지역이 대부분을 차지했다. 최하위(193위)인 남수단(192위가 소말리아)의 기대수명은 57.6세이고, 가대할 수 있는 평균 교육기간은 5.6년이며, 1인당 국민총소득은 688달러에 지나지 않았다.
HDI 세계 평균 변화 추이 예상 그래프. 빨간색 실선은 실제 변화추이, 점선은 맨위가 2020년 이전에 예상한 변화, 중간은 2021~2024년에 예상한 변화, 맨 아래는 2023~2024년에 예상한 변화 추이. 시간이 지날수록 변화 예상치가 낮아지고 있다. 이코노미스트 5월 6일
줄어들던 빈부격차 지난 4년 연속 확대
지난 수십년간 줄어들던 지수 상위권과 하위권 국가들 간의 격차는 최근 4년 연속으로 확대됐다. 세계 최빈국들은 정체되고 있으며, 2015년 이후 극빈층은 거의 줄지 않았다. 코로나 팬데믹 이후 공중보건 조사치들은 악화됐다. 2010년대 중반 이후 저소득 국가의 경제성장률은 부유한 국가들보다 평균적으로 더디게 나타났다. 미국과 유럽 정부의 원조예산 삭감은 저소득 국가들의 상황을 더욱 악화시킬 것으로 예상된다. HDI를 보면, 아랍 세계와 라틴 아메리카, 카리브해 지역 국가들이 코로나 팬데믹 이후 생활수준 회복 속도가 가장 더딘 것을 알 수 있다.
수십년 동안 세계는 2030년 전까지 평균적으로 매우 높은 수준의 발전상태에 도달할 것으로 전망됐으나, 오늘날의 이런 부진한 발전상태가 계속된다면, 그 목표에 도달하는 데 수십년의 세월이 더 걸릴 수도 있다는 것을 HDI는 보여준다.
시민언론민들레
잠재성장률 ‘뚝’… 15년후 0% 경고
KDI, 올해는 1%대 후반 전망
급격한 고령화로 한국의 잠재성장률이 15년 뒤인 2040년대 0%대로 하락할 것이란 국책연구기관의 전망이 나왔다. 잠재성장률은 한 국가가 모든 자원을 투입해 물가 상승 없이 달성할 수 있는 최대 성장률로, 경제의 기초체력을 나타낸다. 경제 생산성을 높이기 위한 구조개혁까지 지체되면 2040년 이후 마이너스 성장으로 돌아설 수 있다는 비관적 관측도 나온다.
한국개발연구원(KDI)은 8일 이런 내용의 ‘잠재성장률 전망과 정책적 시사점’ 보고서를 발표했다. KDI는 올해 한국의 잠재성장률을 1%대 후반으로 추정했다. 이후 하락세를 지속해 2030년대에는 0.7%, 2040년대 0.1% 수준까지 떨어질 것으로 내다봤다. 지난해 12월 한국은행이 전망한 2030년대 1.1~1.3%, 2040년대 0.6~0.7%보다 더 낮은 수치다. 2000년대 초반 5%대 안팎이던 한국의 잠재성장률은 2010년 3%대, 2020년 이후 2%대로 줄곧 하향 곡선을 그려왔다.
잠재성장률 하락의 최대 요인은 인구구조 변화다. 통계청 장래인구추계에 따르면 생산연령인구(15~64세) 비중은 올해(69.5%) 70%를 밑돈 뒤 2050년 51.9%까지 하락하는 반면 65세 이상 고령인구 비중은 올해 20.3%에서 2050년 40.1%로 급증할 전망이다.
KDI는 2030년 전후로 노동의 성장 기여도가 마이너스로 돌아서고, 생산성도 낮아질 것으로 봤다. 이를 극복하기 위한 경제 구조개혁마저 늦어질 경우 한국의 잠재성장률은 2030년대에 0.4%, 2040년대엔 -0.3%까지 낮아진다는 게 KDI의 진단이다. 지난해 물가와 환율을 기준으로 추산한 1인당 국내총생산(GDP)도 2050년 4만4000달러에 그칠 것으로 봤다.
KDI는 각종 규제 개선과 노동시장 유연화 등의 정책적 노력이 시급하다고 제언했다. 정규철 KDI 경제전망실장은 “혁신기업이 시장에 더 진출할 수 있도록 진입 장벽을 완화하고 경쟁을 제한하는 규제를 개선한다면 생산성 향상에 도움이 될 것”이라고 말했다. KDI는 단기적 경기 부양을 위해 재정 지출에 의존해선 안 된다고도 강조했다.
세종=양민철 기자 listen@kmib.co.k
'지역' 소멸 막아야 '국가' 소멸 피할 수 있다
[소셜 코리아 6.3대선 의제] 초광역 경제권 키워 공간의 서열화·신분화 해소하라
어처구니없는 비상계엄 선언과 헌법재판소의 대통령 탄핵 심판을 통해 당초 일정보다 2년이나 앞당겨 6월 3일 대통령 선거가 실시될 예정이다. 이번 대선은 단순히 새로운 대통령을 선택하는 데 머물러서는 안 된다. 우리 사회의 복합적인 위기를 해소하고 우리나라의 민주주의를 한 단계 발전시킬 수 있도록 국민적 지지를 기반으로 추진력을 확보하는 기회가 되어야 한다.
오늘날 우리 사회는 대외적인 안보 위기, 디지털 전환에 따른 산업 경쟁력 위기, 저출산 고령화로 인한 인구구조 급변, 민주주의와 거버넌스의 위기, 사회경제적·공간적 불평등 위기, 기후변화와 에너지 전환의 위기 등 복합적인 위기에 빠져있다.
또한 우리나라는 두 개의 상반된 모습이 함께 나타나고 있다. 하나는 '역동적인 한국'으로 표현되는 각종 성과와 평가이다. 세계 10위권의 경제 규모와 혁신 국가이자 K-문화로 대표되는 문화 선진국의 모습이 그것이다. 반면 '정점을 지나간 한국'이라는 표현에서 잘 드러나듯 점점 쇠퇴하고 있는 모습도 있다. 통계청이 추계한 2070년 총인구는 합계출산율을 1.02로 가정했을 때 3153만 명에 불과하고, 2122년에는 1085만 명에 불과하다. 국가 소멸을 심각하게 걱정해야 할 우울한 미래이다.
이러한 정점 한국과 국가 소멸 위기의 한국을 만들어낸 것은 치열한 경쟁문화와 서열주의라 할 수 있다. 이러한 서열화는 경쟁의 승자가 모든 것을 다 독차지하는 사회를 용인할 뿐만 아니라, 직장과 직업, 대학, 주택에조차 줄 세우기로 나타난다. 경쟁과 서열화가 공간에서는 서울·수도권 일극 집중과 지역의 소외·소멸로 나타나게 된다. 서울과 수도권 지역에 거주하거나 소재하는 것이 곧 신분이 되는 것이다.
대선 후보들은 이러한 위기를 어떤 비전과 목표를 가지고 어떤 전략과 실행 방안을 통해 추진할 것인지 대통령 선거 과정에 투명하게 밝히고, 이를 토론을 통해 검증을 받고, 국민의 선택을 받아야 한다.
초광역권 균형발전이 최우선 과제
현재의 지역 불균형발전에서 가장 심각한 문제는 서울을 포함한 수도권 집중에 있다. 그런데 수도권이 서울과 서울을 둘러싼 인천광역시와 경기도 시군으로 구성된 초광역 경제권이라면, 수도권과 불균형한 지역은 바로 비수도권 초광역 경제권이다.
서울을 포함한 수도권의 집중이 가장 심각한 지역 불균형발전 문제라면, 지역 균형발전 정책은 수도권에 대응할 수 있는 지역 초광역 경제권을 육성하는 데 초점을 맞춰야 한다. 다행히 우리나라에는 인구 및 경제 규모, 역사 및 문화적 정통성을 갖춘 5개 초광역 경제권이 존재해 왔다. 수도권, 충청권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권, 호남권이 그것이다.
모든 공간 단위가 균형 있게 발전할 수는 없다. 지역의 초광역 경제권의 육성을 지역 균형발전 정책의 최우선 과제로 설정하게 되면 지역 정책의 목표와 전략이 비교적 분명해지게 된다.
지방분권과 지방재정 조정제도는 중앙정부의 권한을 초광역 경제권에 어떻게 이양할 것인지가 핵심과제가 되어야 한다. 지역에 대한 재정 투자의 확대도 모든 단위의 지자체에 분산하기보다는 수도권에 대비해서 경쟁력이 취약한 지역 초광역 경제권의 광역 인프라, 산업 경제, 대학 교육, 의료시설, 문화 등의 경쟁력을 향상하는 데 역점을 둬야 한다.
세종 행정수도 완성을 위한 개헌
계엄과 탄핵 심판으로 치르는 대통령 선거를 앞두고 차기 대통령실의 입지에 대한 관심이 쏠리면서 세종 행정수도 완성이 새롭게 주목을 끌고 있다. 청와대를 떠나 갑작스럽게 용산으로 이전했던 대통령실을 다시 청와대로 복귀시켜야 하나? 차제에 최초의 구상과 마찬가지로 새로운 행정수도를 완성할 수 있도록 세종시로 이전하자는 주장이 설득력을 갖게 된 것이다.
세종시의 행정수도 완성이라 할 때 수도란 무엇을 의미하는가? 헌법재판소는 신행정수도에 대한 위헌심판 판결문(2004. 10. 21.)에서 국민의 대의기관인 의회를 통한 입법 기능이 수행되는 곳과 국가원수이자 행정부의 수반인 대통령의 소재지를 수도의 중요한 요소로 보았다. 이에 따라 세종 행정수도를 완성하려면 대통령실과 함께 국회가 모두 세종시로 이전해야 한다.
그런데 더불어민주당과 국민의힘 대선 후보들은 세종시 행정수도 완성이라는 표현을 사용하면서도 어떤 기능을 이전할 것인지에 대해서는 서로 다른 입장을 취하고 있다. 민주당 이재명 후보는 국회 세종 의사당과 대통령 세종 집무실 건립을 적극 추진하지만, 대통령실과 국회의 완전 이전은 헌법 개정과 국민적 합의라는 난관을 극복해야 한다고 조심스러운 입장을 밝히고 있다. 반면 국민의힘은 국회의 세종시 이전에 대해서는 적극적인 반면, 대통령실 이전에 대해서는 명확한 입장을 밝히지 않았다.
세종시의 행정수도 완성을 위해서는 수도에 관한 헌법 조항을 신설해야 한다. 헌법 개정은 국민적 합의뿐만 아니라 여야의 합의를 거쳐야 하므로 성사 자체가 쉽지 않다. 이번 대선 과정에 각 후보가 대통령 세종 행정수도 완성을 선거공약으로 채택하고, 구체적인 실행 방안으로 헌법 개정 일정을 제시하도록 유도해야 한다.
대통령 당선자는 세종 행정수도 완성을 위한 종합계획과 단계별 로드맵을 작성하고, 정부 부서 내에 종합 콘트롤타워로 세종수도완성기획단과 세종수도완성추진위원회를 설치해야 하고, 국회에도 세종행정수도지원특별위원회를 구성해서 추진력을 갖도록 유도해야 한다.
지방분권 개헌이 필요하다
현재 각 당과 후보들은 헌법 개정과 관련해 이원집정부제와 대통령 중임제 등 권력 재편과 관련된 쟁점을 중심으로 주장할 뿐, 국민들의 삶과 직접 관련이 있는 지방분권에 대해서는 언급조차 하지 않고 있다.
권력 재편 주제로는 여야 간 합의뿐만 아니라 국민적 합의를 도출하기 어렵기 때문에 오히려 여야와 국민 모두가 합의에 이를 수 있는 지방분권형 개헌을 우선적으로 추진할 필요가 있다. 문재인 정부가 2018년에 추진했던 헌법 개정안에서는 헌법 제1조 3항에 "대한민국은 지방분권국가를 지향한다"고 규정하고 있었으므로, 분권형 개헌에 중요한 기준이 될 수 있다.
지방분권형 개헌 논의가 본격화할 때 지방분권의 주체가 될 지방정부의 성격과 위상에 대해서도 논의와 합의가 필요하다. 초광역 경제권의 행정주체에 중앙정부의 권한을 이양하려면 행정구역 개편이 전제되어야 한다. 현재의 기초와 광역자치단체로 구성된 지방행정체제는 사회경제 변화, 기술 변화, 교통 통신의 발달과 인구구조의 변화를 반영하지 못하고 있다.
장기적으로 준연방제를 구성하는 초광역 행정자치단체, 시군의 연합인 기초자치단체연합, 읍·면·동의 자치단체화 등 3계층 지자체를 목표로 설정하고 전면적인 행정구역 개편 논의를 시작해야 한다. 다만 단기적으로는 초광역 특별행정기구에 대한 정부의 권한 이양과 획기적인 지원, 기초자치단체 연합에 대한 부문별 행정서비스 통합 관리, 읍·면·동을 준자치단체로 전환하는 것이 필요하다.
지역 균형발전을 위한 3가지 실행 정책
지난 수십 년간 지역 균형발전을 명분으로 각종 투자와 지원 정책을 추진했지만, 균형발전 효과는 미약했고 수도권 집중을 막을 수는 없었다. 이러한 결과가 나타나게 된 것은 추진하는 정책의 실행력이 부족했기 때문이었다. 엄밀히 말하면 정책의 실패가 아니라 정책 실행모델의 실패인 경우가 더 많았다. 사업의 추진 주체, 방식, 재원 조달, 사업 대상과 시기를 명확하게 설정하지 않는 정책은 슬로건에 불과할 뿐 추진력을 갖기 어려웠던 것이다.
실행력을 가지면서 지역 균형발전 효과를 기대할 수 있는 정책을 몇 가지 제안하고자 한다.
첫째, 재생에너지 기본소득과 재생에너지 산업클러스터의 조성 방안이다. 일반적으로 햇빛과 풍력을 이용한 재생에너지 생산의 잠재력을 지닌 지역은 새로운 입지적 장점을 지니고 있다. 재생에너지를 활용해야 하는 기업을 유치하여 산업클러스터를 조성할 뿐만 아니라 재생에너지로부터 발생하는 소득을 지역 주민들에게 기본소득으로 배당하는 것을 의무화하자는 것이다.
전남 해남의 솔라시도는 대규모 태양광 발전을 기반으로 인공지능(AI)데이터센터와 재생산업 신도시를 시도하고 있다. 전남 신안군은 '신재생 에너지 개발이익 공유제'를 통해 지역주민들에게 햇빛연금과 바람연금을 제도화했다. 재생에너지가 가장 풍부한 지역은 대부분 가장 낙후된 지역임을 고려할 때 재생에너지를 기반으로 한 산업의 육성은 지역발전을 위한 새로운 모멘텀이자 경쟁력이 될 수 있다.
둘째, 수도권의 개발이익을 활용하여 지역 특화형 복합 주거플랫폼을 추진하자는 것이다. 주택은 단순히 주택 수요에 대응하는 주거 상품이 아니라 지역을 변화시키고 지역의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 플랫폼이 될 수 있다. 삶의 공간일 뿐만 아니라 지역사회 문제 해결을 위한 복합 서비스 거점으로 주택을 활용한다면, 주택은 지역발전의 수단으로 활용할 수 있다.
전국에 돌봄, 혁신 창출, 일자리, 공공서비스, 에너지 전환 기능을 갖춘 주거플랫폼을 과감하게 50만 호 이상 공급해야 한다. 수도권의 택지개발과 주택 분양에서 발생하는 개발이익을 균형발전기금으로 환수하여 지역 주거플랫폼 사업의 수익성 부족과 관리 운영을 지원해야 한다.
혁신적인 주거플랫폼은 지역의 핵심 거점이 되어 주거 문제뿐만 아니라 생활의 문제를 해소할 수 있다. 새로운 삶의 양식을 창출함으로써 위계화, 서열화한 삶의 방식을 전환할 수 있음을 보여주는 시범단지 역할을 할 수 있다. 현재 국토교통부가 연간 몇천 호 수준으로 추진 중인 지역활력타운을 전면적으로 확대 시행한다면 지역발전의 효과를 기대할 수 있을 것이다.
셋째, 고향사랑 기부제의 혁신을 통해 지방재정을 확충하고 재정 불균형을 해소하자는 제안이다. 고향사랑 기부제는 시행 첫해인 2023년에 52만 5000건 650억 원, 2024년 77만 4000건 879억 원에 불과하다. 일본의 고향납세제가 2022년 기준 9654억 엔(약 9조 3000억 원)인 점을 고려하면 너무나 미약하다.
일본의 고향납세제는 지방정부 간 지방세 이전제도로 설계되어 기부자가 특정 지자체에 고향납세하면, 기부자의 주소지 지방세 공제혜택을 주고, 고향납세 지자체가 답례품을 제공하는 방식이다. 반면, 우리나라는 고향사랑 기부금을 납부하면 개인소득세를 세액공제하는 방식으로 활용하고 있어서 지자체 간의 재정 이전 기능이 없다.
지방세 납세자가 희망하는 지자체에 지방세를 납부하면 주소지 지방세를 공제하도록 지방세법을 개정해야 한다. 또한 지자체가 특정한 목적 사업을 미리 제시하고 이 사업의 추진을 목적으로 고향사랑 기부금을 모집할 수 있도록 크라우드펀딩형 고향사랑 기부제를 도입해야 한다. 일본에서 활용 중인 기업의 전문인력 파견형 고향사랑 기부제나, 기업판 고향사랑 기부제도 도입할 필요가 있다.
포용과 혁신의 사회로 다시 태어날 기회
윤석열 정부는 대통령 직속 국가균형발전위원회와 자치분권위원회를 지방시대위원회로 통합했다. 이명박 정부와 박근혜 정부 때도 '균형발전'을 삭제해서 국가균형발전위원회를 지역발전위원회로, 균형발전특별회계를 지역발전특별회계로 명칭을 변경한 바 있다. 어떤 명분이든 균형이란 나눠 먹기라는 낙인을 찍은 것이다.
이제 균형의 가치를 다시 복원해야 한다. 지방시대위원회를 국가균형발전위원회와 같은 위원회 조직이나 국가균형원과 같은 행정조직으로 재탄생시켜야 한다. 이와 함께 자치분권의 가치를 다시 한번 확인해야 한다. 기득권 지역의 이익 지키기가 아니라 지역과 주민의 자율성과 참여를 보장하는 가치로 다시 평가해야 한다. 이를 위해서는 지방분권 개헌을 통해 자치분권 국가를 명시해야 하고, 모든 권력이 국민으로부터 나오듯, 지방정부의 자치권도 주민으로 나온다는 사실을 명시해야 한다.
분권과 균형이 사라진 공간을 효율성과 능력주의, 경쟁력과 일자리가 차지한다면 우리는 기어이 서열화와 국가 소멸의 위기를 극복할 수 없게 된다. 이번 대통령 선거는 갈등과 국가 소멸의 위기에 빠질 것인가, 아니면 포용과 혁신의 사회로 다시 태어날 것인가를 선택하는 기회이다.
정점 한국을 넘어 지속가능한 발전과 삶의 질 개선을 위해서는 국민들의 총의를 모아 헌법 개정과 세종 행정수도 완성을 공론화하고 다음 대통령이 실행을 약속하도록 압력을 행사해야 한다.
변창흠(soko) 오마이뉴스
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