주택, 시장보다 국가 독일 주택정책 150년

주택, 시장보다 국가 독일 주택정책 150년 문수현 지음 l 이음 l 2022.05

 

문수현-서울대학교 서양사학과와 같은 학교 대학원을 마치고 독일 빌레펠트대학교에서 독일 현대사 연구로 박사학위를 받았다. 유니스트 기초과정부에 재직했으며, 현재 한양대학교 사학과 교수로 재직 중이다. 한국 사회에서 여성에게 허용되는 운신의 폭이 매우 좁다는 사실을 절감하면서 학술적인 관심을 넘어 여성의 삶에 도움이 되는 글을 쓰는 일에 더 관심을 기울이게 되었다. 남녀 임금격차를 둘러싼 서독의 논의를 다룬 《“Wie viel Geld fur wie viel Leistung?” Weichenstellungen in der Frauenlohnfrage in Westdeutschland nach 1945 1945년 이후 서독의 여성 임금 문제》(Westfaisches Dampfboot, 2006)를 출간했다. 《꿈은 소멸하지 않는다》(2007), 《서양 여성들, 근대를 달리다》(2011)에서 각각 로자 룩셈부르크와 릴리 브라운 등 여성 사회주의자에 관한 장을 썼으며, 메리 울스턴크래프트의 《여성의 권리 옹호》(2011)를 우리말로 옮겼다. 여성의 삶을 고민하는 글을 써왔고 앞으로도 그러할 것이다.

 

목차

서문_ 집이란 무엇이고 누가 취할 것인가?

 

제1부_ “주택 문제는 결국... 권력문제”-독일 제국 시기(1870~1918)

1장. 독일 제국 시기 주택 문제: “인간을... 집으로도 죽일 수 있다.”

2장. 프로이센 의회와 제국 의회 사이에서 좌초된 주택법

3장. 토지초과이득세, 공익주택회사와 주택조합

 

제2부_ “먼저 식량, 임대료는 그 다음에!”-바이마르 공화국(1919~1933)

1장. ‘주택강제경제’: 파리, 런던과 다른 베를린의 길

2장. ‘주택이자세시대’의 공공 주택 건설

3장. 나치로의 길: ‘주택강제경제’의 철폐와 ‘주택이자세시대’의 종언

 

제3부_ “도시의 쇠락에서 동독 시위가 발화되었다”-동독 시기(1949~1989)

1장. 시민의 권리로서 주거권

2장. 방치된 구도심 對 신도시 조립식 주택

3장. ‘정치적 임대료’와 주택배당

 

제4부_ ‘주택공익성’ 對 소유권-서독 시기(1949~)

1장. “목적없는 소유욕”의 귄터 카우센 스캔들과 ‘주택강제경제’

2장. ‘주택강제경제’의 철폐와 임대업

3장. 노조기업 ‘노이에 하이마트’ 스캔들

 

제5부_ ‘임차인 민족’의 근심-현대 독일

1장. 21세기 독일의 주택 문제와 해결을 위한 모색들

2장. 통일 이후 동독 주택 문제: 반환, 민영화, 공가

 

맺는 말_ “집을, 필요로 하는 사람에게”

 

출판사 서평

없어도 불안, 있어도 불만인 집, 살 집이 중요한가, 산 집이 중요한가

‘집’에는 두 가지 의미가 담겨 있다. 하나는 인간의 생존을 위해 꼭 필요한 의식주 중 하나로서의 집이고, 다른 하나는 거래할 수 있는 가장 크고 비싼 상품으로서의 집이다. 인간이 사는 데 꼭 필요한 것이라면 공공재여야 하는데, 집은 가장 민감한 사유재이기도 하다. 그래서 집은 다루기 어렵다. 의지만으로 할 수 있는 일이 아니기 때문이다. 인간에게 중요한 만큼 쉽게 옮길 수 있는 것도 아니고, 건물이 금세 지어질 수도 없으며, 집이 있더라도 주거에 만족할 수 있도록 유지보수도 해야 하기 때문이다. 시간이 걸리고, 비용이 들고, 이해관계의 충돌이 계속 발생하는 것이다.

 

이러한 모순 아닌 모순은 자율과 통제 어느 한쪽만이 정답이 될 수 없다는 것을 의미한다. 중요한 것은 자율과 통제의 균형점을 찾는 것이다. 방향은 찾았지만, 문제는 여전하다. 누가, 어떻게 찾느냐의 문제가 남기 때문이다. 집을 필요로 하는 모든 사람에게 즉시 집을 제공할 수 없다는 점에서, 이 문제는 우선순위와 관련 있다. 살 집을 필요로 하는 사람들의 주거권을 존중하는 것과 산 집의 가치를 높이고 싶어 하는 사람들의 재산권을 존중하는 것 모두 누군가의 삶에 영향을 미치는 것이기 때문에 쉽게 결정할 수 없는 것이다.

 

모든 국가의 부동산·주택정책에는 이에 대한 고민이 담겨 있다. 주거는 삶의 다른 영역에 다양하게 영향을 미칠 수 있어서, 주거가 안정되지 않으면 국민들의 불만이 높아져 사회에도 악영향을 미치기 때문에 국가에게 부동산·주택정책은 중요하다. 임대인과 임차인 사이에서 자율과 통제 사이의 균형, 즉 집을 필요로 하는 사람들에게 입주의 기회를 적절히 제공하면서도 집을 소유하고 있는 사람들이 적당한 이익을 얻을 수 있도록 해야 하는 것이다. 그런데 부동산 시장의 불안정이 지속되는 한편으로 부동산이 여전히 가장 효율적인 재테크로 여겨지는 한국사회에서 임대인과 임차인 모두가 최소한의 합의를 이룰 수 있는 균형점을 짚는 것은 요원해보이기만 한다.

 

독일 주택정책 150년에서 얻는 지혜

독일의 사례는 두 차례의 전쟁과 분단, 그리고 통일이라는 커다란 사회변동을 경험했다는 점에서 주목할 만하다. 한국과 유사한 사회변동을 경험했다는 점에서 그렇고, 큰 폭의 사회변동 속에서 주택정책의 변화를 관찰할 수도 있기 때문이다. 한편 독일은 ‘임차인의 민족’이라고 불릴 만큼 자가 보유와 임대가 균형을 이루는 임대주택시장을 형성하고 있기도 하다. 지난 2021년 퇴임한 메르켈 총리가 2005년 기준, 임대료 20유로였던 건물에서 16년 동안 거주했을 정도이다. 비결은 무엇이었을까?

 

독일 제국, 바이마르 공화국, 동독과 서독, 현대 독일까지 150년 동안의 독일 주택정책을 역사적으로 살핀 이 책은 독일 주택정책의 가장 뚜렷한 특징을 임차인을 우선하는 정책 기조를 꼽는다. 이러한 기조는 바이마르 공화국 헌법 155조를 통해 건강한 주거 공간을 확보하는 것이 사회적 목표라고 선언한 이래로 지속적으로 유지되어 왔다. 한국도 유사한 내용을 ‘주거기본법’으로 제정했지만 사정은 독일과 다르기에 법안만이 능사는 아니다. 독일의 주택정책은 정책 기조를 바탕으로 국가가 나서서 자율과 통제의 균형점을 모색함으로써 추진될 수 있었다.

 

국가의 균형자 역할은 구체적으로 공급과 임차인 보호로 구분할 수 있다. 이러한 역할은 시기별로 공통되게 확인할 수 있다. ‘임대병영’(독일 제국), ‘후프아이덴지들룽’(바이마르 공화국), ‘WBS 70’(동독), ‘사회주택’(서독)이 공급을 위해 이루어진 정책이었고, ‘토지초과이득세’, ‘주택강제경제(주택부족법, 임대료법, 임차인보호법)’, ‘정치적 임대료와 주택배당’, ‘비교임대료표’는 임차인 보호 정책이었다.

 

이러한 정책들이 모두 성공한 것은 아니다. 대규모 공급은 임차인들에게 거주의 기회를 제공했지만, 유지보수에 소홀하여 거주의 질까지 유지하지는 못했다. 임차인 보호를 위해 통제한 임대료 인상은 때로 너무 과도해서 역효과를 불러일으켰고, 제도의 사각지대를 악용하는 예외적인 상황이 벌어지기도 했으며, 효과가 미미해 제도가 유명무실하다시피 하기도 했다.

 

이러한 한계에도 불구하고 독일의 주택정책에서 일관되게 국가가 주도적인 역할을 하는 데에는 주거권을 보장하는 것이 더 중요하다는 사회적 공감대가 있었기 때문이다. 시기를 불문하고 공공재로서의 집, 즉 주거를 위한 주택이 먼저라는 사회적 합의라는 토대에서 국가가 주도적으로 정책을 추진했던 것이다.

 

그럼에도, 집을, 필요로 하는 사람에게

참고 문헌이 500여 개에 달하는 방대한 자료 조사를 바탕으로 독일의 150년 주택정책을 조명한 저자는 독일의 정책을 한국의 주택정책에 적용하는 것에 대해 “모든 것이면서 아무 것도 아니다”라고 분명하게 말한다. 이는 독일 주택정책의 근본적인 토대를 이해하지 않고서 정책 내용만을 따라하는 것은 의미가 없다는 뜻이다.

 

저자는 주택정책을 사회적 맥락과 갈등의 요소들을 구체적이고 종합적으로 고려하는 ‘주택체제’로 바라볼 것을 제시한다. 실제로 독일의 주택정책들은 임대인과 임차인 사이에서 이루어진 많은 논쟁들 사이에서 일부가 제도에 반영되는 과정이 지속되며 축적된 결과이다. 독일의 경험에서 우리가 가장 뚜렷하게 얻을 수 있는 시사점은 규제냐 자율이냐 선택하는 것보다 주택이란 무엇인지, 무엇이어야 하는지에 대한 더 많은 사회적 논의를 해야 한다는 것이다. 이를 통해 집에 대한 사회적 관점이 ‘집을 살 가능성이 얼마나 되느냐’에서 ‘공급 외에 시민들의 거주권을 높이기 위한 정책이 어떻게 얼마나 추진되고 있는가’로 바뀐다면 한국의 주택정책에게도 더 많은 역할이 주어질 수 있을 것이다.

 

 

세월 가고 정권 바뀌어도 ‘임차인의 나라’…독일의 비결은?

바이마르공화국 시기 베를린에 지어졌던 대단지 주택 후프아이젠지들룽의 모습. 유네스코 세계문화유산으로 등록됐으며 현재도 주민이 거주하고 있다. ‘임차인의 나라’ 독일 주택정책의 근간을 보여주는 역사적 유물로 꼽힌다.

 

 

책 속으로

‘주택을 누가 획득하는가’는 결국 주택 시장과 국가 간의 역학 관계에서 결정될 수밖에 없다. 주택이 시장에서 거래되는 상품인 것은 오늘날 너무나도 당연한 사실이지만, 역사적으로 보자면 예외적인 현상이었다. 인구의 증가와 광범위한 도시화를 통해서만 주택시장이 생겨날 수 있었기 때문이다.--- p.13

 

주택 문제를 시장에 맡겨둔 독일 제국 시대에 주택 문제란 결국 노동자들의 문제일 뿐이었지만, 바이마르 시기를 거치며 주택 문제는 사회 전 계층의 문제로 부상하고 정부 관할 하에 놓이게 되었다. 그 결과 임대료 통제, 강력한 세입자 보호조치를 포함하는 ‘주택강제경제’의 틀은 현재 독일 주택체제의 근간을 이루고 있다.--- p.160

 

자본주의 사회에서 주택 문제에 대한 불만이 집주인, 구청장, 시장, 은행, 정치인 등으로 분산하여 표출될 수 있는 데 반해, 동독에서 주택 문제에 대한 불만은 전적으로 국가를 향할 수밖에 없었다. 동독에서는 중앙정부가 주택생산에서 분배에 이르는 모든 상황을 전적으로 좌우했기 때문이다.--- p.173

 

일반인들이 ‘뤼케 계획’으로 부르던 이 법안은 구주택을 대상으로 하던 임대료 규제 철폐를 주된 내용으로 하고 있었다. 주택부문이 “자유로운 시장경제에서 단 하나의 섬”으로 남았으며 주택 부문에 대한 통제를 “내던져야 한다”는 것이 뤼케의 입장이었다. (중략) 낮은 임대료로 인해 주택 개보수비용이 마련되지 못하면 주거 여건이 더 악화될 것이라 전망한 그는 가능한 빨리 구주택 개보수비용이 조달될 수 있도록 임대료 인상을 가능케 해야 한다고 주장했다.

--- p.265

 

독일 사회주택 모델이 가지는 특징은 당시에 있던 여러 대안적 선택지들과의 비교 속에서 잘 드러난다. 먼저 모든 건축주들이 정부 지원을 받는 데 있어 평등한 대우를 받도록 했다. 그 결과 교회, 노조, 기업, 개인 건축주를 포함하여 폭넓은 주체들이 건설에 나설 수 있게 되었다. (중략) 독일 사회주택은 영구적으로 국가가 소유하는 비상품화된 주택이 아니라 장기적으로 민간주택으로의 전환을 염두에 두고 건설된 주택 모델이었다.--- p.285

 

이처럼 공고한 인식은 지난 150년 독일 주택을 둘러싼 긴 싸움의 역사 속에서 생성되고 무르익었다. 19세기 후반 이후 최소 150년간 독일 주택정책을 둘러싼 쟁점은 결국 하나, 즉 주택을 시장에서 매개되는 여타의 상품과 마찬가지로 다루어야 할지 혹은 국가가 나서서 보장해야 할 인권으로 다루어야 할지의 문제였다.--- p.374

 

세월 가고 정권 바뀌어도 ‘임차인의 나라’…독일의 비결은?

역사학자가 정리한 독일 주택정책사

치열한 논쟁·제도 교차한 150년

‘체제’ 관점으로 ‘임차인의 나라’ 이해

“정책 카피가 아니라 본질 고민해야”

바이마르공화국 시기 베를린에 지어졌던 대단지 주택 후프아이젠지들룽의 모습. 유네스코 세계문화유산으로 등록됐으며 현재도 주민이 거주하고 있다. ‘임차인의 나라’ 독일 주택정책의 근간을 보여주는 역사적 유물로 꼽힌다. 위키미디어 코먼스.

 

최근 경제정의실천시민연합(경실련)이 발표한 바로는 소득을 한 푼도 쓰지 않고 모은다고 가정했을 때 평균 가구소득 기준으로 아파트 매입까지 25년이나 걸린다. 4년 전보다 무려 11년이 더 늘었단다. 애 낳아 기를 만한 데가 마땅찮으니 출산율이 낮아지는 건 어쩔 수 없다. 2050년 1인 가구가 40%에 이를 거란 전망이 나온다. 그중 절반은 65살 이상이라니 갑갑할 노릇이다.

 

독일 주택정책 150년을 들여다본 <주택, 시장보다 국가>에서 답을 찾을 수 있을까. 지은이는 구체적인 뭔가를 ‘카피’할 생각을 말라고 말한다. 나라마다 사정이 다르기에 그럴싸해 보여도 이식해 봤자 효과를 기대할 수 없다. 내 집을 선호하는 한국과 ‘임차인의 나라’ 독일은 일대일 비교가 힘들다. 무엇보다 한국 자본주의 사회는 이미 고도화하여 나라 밖에서 샘플을 찾을 단계를 벗어났다는 것이다.

 

지은이는 주택 문제를 사회적 맥락과 갈등의 요소들을 구체적이고 종합적으로 고려하는, ‘체제’(regime)로 봐야 한다고 말한다. 실제로 독일의 주택정책은 임차인과 임대인 사이에서 치열한 논쟁을 거쳐 제도에 반영되는 과정을 반복하면서 축적된 결과물이다. 따라서 ‘국가 개입이냐, 시장 자율이냐’ 문제보다 ‘주택이란 무엇이어야 하는가’라는 본질에 대한 그들의 고민에 주목하라고 말한다.

 

2019년 8월 베를린의 한 주택 앞에서 학생시위가 벌어졌다. 건물이 철거가 예정돼 강제 퇴거를 앞둔 대학생 주거 공동체 거주자들이다. “집을, 필요한 사람에게”가 구호였다. 학생들은 월세를 다 냈고, 이웃에 해를 끼치지 않았는데 왜 쫓겨나야 하는지를 물었다. 자신들이 누군가의 이윤을 위해 쫓겨나는 상황을 부도덕하다고 표현했다. 공영 텔레비전에서는 이를 다큐멘터리로 만들어 보도했다.

 

또 다른 예. 한 시민단체가 3천호 이상 임대주택을 보유한 주택회사를 국유화하자는 주민투표를 제안했다. 놀랍게도 베를린시 유권자 7% 이상의 지지를 얻어 투표에 부쳐졌고, 더 놀랍게도 과반수 득표를 했다. 시의회가 이를 위해 법을 만들 의무가 있는 것도 아니고 실제 국유화하려면 엄청난 돈이 들어 실현될 수 없는 일인데도 그랬다.

 

그렇다. 독일에서 임차인은 당당하다. 우리나라처럼 주택시장의 약자나 패배자로 취급받기를 거부한다. 거대한 뿌리가 있어서다. 독일제국, 바이마르공화국, 동독과 서독, 현대 독일에 이르기까지 독일 주택정책의 주안점은 ‘임차인 우선’이다.

 

주택문제가 수면 위로 드러난 때는 도시화가 진행된 독일제국 때. 방 2~3개의 주거지 50~80개가 밀집된 대규모 임대주택, 이른바 ‘임대병영’이 대표적 증상이다. 환기, 통풍, 화재 대비 등 여러 문제를 안고 있었다. 수요 공급의 불일치가 심해 임대계약은 몇 개월짜리, 그 뒤에는 임대료 인상이 뒤따랐다. 1872년 베를린 블루멘슈트라세 소요가 상징적이다. 높은 임대료를 감당하려 재임차인을 받았다는 이유로 쫓겨날 위기에 놓인 목수의 상황이 발단이었다. 당시 하루 중 몇 시간 침대만 빌려주는 ‘재임차’는 일반적이어서 퇴거 사유가 되지 않았다. 시위는 1848년 바리케이드 전투와 비교될 정도로 격렬했다. 사태가 심각해지고 국가 개입을 요구하는 목소리가 커짐에 따라 저소득층을 위한 주택 건설, 토지 투기를 막기 위한 과세안 등이 논의됐다.

2019년 독일 베를린의 어느 다세대주택에 “누구나 살 곳이 필요하다” “미친 임대료” 등 임대료 인상에 반대하는 펼침막이 붙어 있다. 베를린의 임대료는 오랫동안 유럽 다른 도시들에 견줘 싼 편이었으나 2008년 이후 두 배 이상 치솟았고, 시정부가 단행한 ‘임대료 동결’ 정책을 두고 위헌 소송이 벌어지기도 했다. 베를린/한주연 통신원

 

단명했지만 빛나는 바이마르 공화국. “모든 독일인들에게 건강한 주택을 제공하며 모든 독일 가족들, 특히 다자녀 가족들에게 그들이 필요로 하는 주거 및 경제적인 공간을 보장하고, 남용을 막도록 하고자, 토지의 분배와 사용이 국가에 의해 감시된다.” 헌법 155조에 주택정책의 근본 원칙을 천명했다. 부당하다 싶을 정도로 임대인의 소유권을 제한하는 ‘주택 강제 경제’ 정책을 폈다. 이는 민간자본 유입을 막는 결과를 낳았고 정부가 나서서 ‘주택 이자세’를 재원으로 신규 주택 건설을 지원했다. 노동운동 세력, 유명 건축가들이 개입해 베를린에 대단지 주택이 지어졌다. 후프아이젠지들룽, 바이세 슈타트, 본슈타트 칼 레기엔 등이 대표적인데, 이들은 유네스코 세계문화유산으로 등록됐으며 현재도 주민이 거주하고 있다. 공화국 때 굳어진 임차인 보호법은 향후 100년간 지속된 독일 주택체계의 중요한 축이 됐다.

 

동서독 시기. 동독은 주택이 상품이 되는 것을 금지하고 오로지 주거권 관점으로 접근했다. 40년 동안 평당미터당 임대료를 1마르크로 동결했다. 신도시 조립식 주택에 매진해 말기에 인구 절반이 거주할 정도였다. 하지만 그게 주거 환경의 악화를 불러 체제 붕괴의 원인이 됐다는 시각도 있다. 서독은 바이마르공화국처럼 주택 강제 정책을 펴 주택의 상품성을 극도로 제한했다. 임대계약 해지 요건을 매우 제한하고 임대료는 최근 수년간의 임대료 평균을 내어 만든 임대료표가 허용하는 범위 안에서 머물도록 했다. 1960년 ‘뤼케 계획’에 따라 임대료 제한을 풀기도 했으나 딱 10년뿐이었다.

 

지은이는 시민의식이 변해야 한다고 힘주어 말한다. 집의 소유에 따른 책임을 당연히 여기고, 집의 소유로 생겨나는 이익을 부끄러워하며, 주택에 대한 정부의 개입을 적극 주장하는 목소리가 커져야 한다. 그렇지 않으면 낡은 아파트를 부수고 새 아파트를 더 짓는 데 집중하는 정권과 종부세를 강화하겠다고 나섰다가 조세저항에 부닥쳐 사라지는 정권이 교차 반복할 수밖에 없다고. 세월은 가도 옛날은 남듯이 정권은 가도 집은 남는다. 우리가 살아왔고 우리 아이들이 살아가야 할 집.

 

동서독 통일 이후 부동산 문제 해법이 포함돼 있어 참고할 만하다.

임종업 <토마토뉴스> 편집위원

 

독일의 주택정책 2014. 11. 22.

 

독일의 주택정책

1) 생산자보조방식

(1) 사회주택 공급

독일에서 주택정책은 사회주택정책을 의미한다. 사회주택은 규모, 시설, 임대료 또는 건설비부담이 많은 국민에게 주택을 공급하기 위해 국가가 저리, 무이자의 대부금이나 보조금을 지급하여 사회주택을 건설하고, 반대급부로 국가가 사회주택에 대해 여러 가지 제한을 가하는 방법을 취하고 있는 것이다. 그리고 지방자치단체는 주택정책담당자로서 연방정부의 지원을 받아서 주민의 주택욕구를 충족하고 주택공급의 동기를 유발할 수 있도록 경제 및 사회질서를 확립하는 것이다. 또한 경제정책과 사회정책을 담당하는 관청과 조직들은 주택의 건설, 유지 및 보수를 통해 주택공급을 촉진하는 것이다. 이는 주민들의 주택수요에 적합한 주거의 질적향상과 안정된 삶을 영위할 수 있도록 하기 위함이며, 주택에 대한 구매력이 부족하고 주거비를 부담할 능력이 없는 사회경제적 취약계층에게 안정된 삶을 영위할 수 있는 주거공간을 보장해 주기 위해서 주택시장에 양적 및 질적으로 개입하는 것이다(하성규, 2006: 352). 이를 바탕으로 독일의 주택정책담당자는 연방정부, 지방정부, 기초자치단체와 국가의 보조를 받는 비영리지역단체로 구분된다. 연방정부는 주택정책에 대한 입법권과 일반예산을 편성하며, 지방교부금을 가지고 지방정부의 주택정책을 지원한다. 적정한 주택수급과 주택정책의 집행은 지방정부의 의무이며, 주택건설정책에 대한 입법권을 가지며, 주택건설프로그램의 계발 및 집행, 공공수단의 투입 등을 결정한다. 기초자치단체는 건축에 관한 계획 및 프로젝트를 편성하고 주거보장 및 감독 등에 관한 사항을 집행한다. 그리고 주택건설의 재정은 국가의 예산, 세금혜택, 주택저축장려금으로 구분되며, 직접 국가에 의해서 장려된 주택건설투자는 1950년에서 1960년대까지 총주택투자의 연평균 39%에서 20%를 상회하였으나, 1980년대 이후 직접투자보다는 조세혜택으로 정책기조를 전환하였던 것이다(Lampert H, 1991: 321).

 

이외에도, 독일에서는 주거의 권리를 보다 구체적인 권리로 인정하려고 여러 주 헌법에서 명시하고 있으며, 주택문제를 사회복지 차원에서 해결하여야 한다는 일련의 노력을 통하여 상당히 진일보된 주택건설법이 존재한다. 제1차 주택건설법은 주택건설에 대한 지원의 종류에 따라 주택을 공공지원주택, 세제우대주택, 자유주택의 세 가지로 구분하고 있다. 첫째, 공공지원주택은 저소득자 또는 임대주택건설업자에 대한 자금지원이 중심이 되고, 원칙적으로 주택건설 및 구입자금의 대출형식을 취한다. 그 외에 경비보조, 경비융자, 자기자금에 대한 보조융자가 있다. 지원 대상으로는 주택건설용 토지를 소유하거나 취득이 확실한 자 또는 지상권을 취득한 자와 주택건설비에 대해 자기자본을 어느 정도 조달할 수 있는 자가 해당된다. 그리고 입주자는 저소득자를 원칙으로 하기 때문에 일정한 소득제한이 가해진다. 지원자금은 연방. 주. 시. 읍. 면 및 시. 면의 연합에서 부담한다. 두 번째로, 세제우대주택은 주택을 신축, 구입하는데 간접지원방식을 원칙으로 하며 공공지원주택 보다는 비교적 소득이 높은 중산층을 지원대상으로 한다. 이 주택의 목적은 일정기간 동안 주거비 부담을 경감해 줌으로써 주택건설 및 주택취득을 촉진하는데 있다. 지원내용으로는 부동산세 및 부동산취득세의 면제, 소득세감면, 등기료면제 등이 있으며 지원 대상자의 소득이 공공지원 주택의 소득한도액의 140%이내에 해당하는 자에게는 비융자, 경비보조, 상환금보조와 같은 지원이 있다(Lampert H, 1991: 317).

 

이렇게 독일은 공공주택이 저소득층에게만 제한하는 것이 아니라 보편적으로 초래된 주택난을 해결하기 위한 수단이었다. 세계대전으로 초래된 주택부족현상은 저소득층뿐만 아니라 광범위한 국민의 주거확보를 어렵게 하는 것이었기 때문이다. 따라서 보수주의자나 개혁론자나 정부가 주택공사에 관여하지 않고서는 주택시장의 위기를 해소할 수 없다는 인식을 강하게 가지게 되어, 특정한 소득계층을 위한 주택이 아니라 주택공급을 확대하는 방향에서 공공주택정책을 전개하였다. 2차 세계대전 이후의 공공주택에 대해서는 별도의 소득제한을 두었지만, 제한하는 소득 범위가 전체소득 계층의 50%에 가깝기 때문에 다양한 계층이 공공주택에 거주하고 있게 되었고, 2차 세계대전후 새롭게 신축된 주택의 40%가 공공주택이었던 것이다.

 

(2) 주택협동조합

정부의 잘못된 정책이나 제도를 개혁하기 위해 협동조합주택이나 공익주택기업의 탄생에 영향을 미친 주택 개혁운동가 외에 1873년 설립된 사회정책학회에 속한 전문가들의 활동이 공공주택정책을 확립하는 곳에 상당한 영향을 미쳤다. 그들은 노동자와 자본가의 대립문제를 완화, 해결하는 방법으로 분배적정의가 필요함을 역설하였으며, 비스마르크가 추진한 질병자‧노령자연금법을 포함하여 각종 사회정책의 기반을 제공하였다.

 

이러한 기반에서 사회조합적 성격을 띤 공공주택회사는 정부의 지원을 받아 저소득층의 주거안정에 목표를 둔 소형주택(120㎡이하 주택)을 건설하는 법인체이었다. 이 회사는 독일의 독일 전체 주택건설중 연간 11%-43%비중을 차지하고 있으며, 1951년에는 43.1%, 1965년에는 30.3%, 1985년에는 11.3%의 주택을 건설하였다. 주로 공공주택회사는 가난한 사람들의 주거안정을 도모하고자 인도주의적 사회단체나 사람들의 자금에 출발한 사회주택적 조합성격이 강한 공급단체이다. 이 회사가 건설하는 주택의 60%이상이 임대주택이며, 임대료는 법에 근거하여 적정임대료를 책정하는 등 민간임대주택과는 분명한 차이를 보이고 있다. 입주자는 주로 저소득층, 실직자, 노령가구, 신혼부부 등 경제적으로 어려움을 당하는 가구에게 우선권이 부여되었다(하성규, 2006: 354-355). 그리고 공공주택회사의 정부지원은 재산세, 영업세, 법인세, 기타행정비용을 감면해주었지만, 1990년도에 폐지되어 공공주택회사의 활동은 중단되었다. 비록 공공주택회사가 폐지되었지만 저소득층을 위한 주거안정에는 중대한 역할을 수행한 점은 독일사회에 크나 큰 의미가 있었다.

 

2) 소비자보조방식

(1) 주택수당

독일에서 주거수당법은 사회경제적 취약계층에게 인간다운 생활과 쾌적한 주거생활을 영위할 수 있는 권리를 보장하기 위해서 지급하는 사회급여의 일종으로 주거수당을 지급하고, 그의 재원은 국가재정에 의해서 지원하는 독립적이고 장기적인 사회적 권리였다.

 

주거수당은 가족의 수, 가계소득 수준, 그리고 주거비 수준, 지역 간 주거비 수준의 차이, 주택의 노후화 정도 등을 고려하여 만들어진 주택수당 등급표에 의해서 결정된다. 또한 주거수당 등급표는 1986년 이후 과거에 적용되었던 기초자치단체 사이의 임대료수준을 고려하여 집세와 주택유지비를 산정하는 대신에 주거수당수급자의 실질적 주거비 부담액을 기준으로 하여 단계적으로 정하고, 가족 정책적 요소인 자녀 1인당 공제액 및 다세대 가족 공제액을 도입하였다. 그리고 1990년에 기초자치단체의 집세가 연방 평균 집세의 25%를 초과하는 경우에 주거비부담을 추가적으로 고려하는 동시에 집세 및 주택유지비의 최고액과 주거수당 등급표를 개선하였다. 1992년 1월 1일을 기해 건축의 노후화 등급을 정하고, 신축건물의 경우 높은 집세를 합리적으로 산정할 수 있도록 하였다. 그리고 사회구성원의 소득과 주거비의 변화에 적응하여 개인적 및 물질적 전제조건을 충족시키는 임차인 및 자가주택 소유자는 주거수당을 신청할 수 있게 하였다. 주거수당은 원칙적으로 신청보호주의에 의해서 수급자가 결정되며, 공적부조수급자가 받는 일정액 주거수당은 공적 부조에 주거수당이 자동적으로 지급된다. 법으로 정해진 신청요건을 충족한 자는 주거수당을 자동적으로 신청할 수 있다. 세입자주거수당을 신청할 수 있는 자는 주택 혹은 방의 세입자, 조합 혹은 재단이 설립한 주택세입자, 시설거주자, 임차관계에 있는 영구주택세입자, 연립주택세입자, 상가 혹은 사업체에서 거주하는 세입자, 단독 혹은 2가족 주택세입자, 상가 혹은 사업체와 분리되지 않은 거주지 소유자, 농촌지역에서 주거지와 영농장소가 분리되지 않는 곳의 소유자 등이다. 이외에 주택소유자로서 주택유지비를 지원하는 주거수당을 신청할 수 있는 자는 단독주택 혹은 단독아파트의 소유자, 소단위 주택지의 소유자, 농촌의 영농건물소유자, 주거지와 영농건물이 분리되어 있고, 주거지에 대한 주거수당을 신청할 수 있는 영농건물소유자, 소유권과 유사한 권리를 가진 영구주택소유자, 지상권을 가진 자로서 건물 혹은 주택의 양도권 혹은 지상권의 위임 혹은 양도할 수 있는 권리를 요구할 수 있는 자 등이다. 이와 같은 주택유지비 주거수당을 신청할 수 있는 신청요건은 동일 주택에 거주하고 주택유지비를 지불하는 경우로 제한하고 있다(Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung (Hrsg), 1995: 605).

 

주거수당 수급자의 구성을 보면 세입자가 약 90%에서 95%를 차지하고 있으며, 주택유지비 주거수당을 받는 자가주택 소유자는 소수이다. 공적연금수급자 및 공무원연금수급자가 전체 주거수당수급자에서 차지하는 비율은 1981년 81%에서 1992년 40%로 하락하였다. 대학생과 공적부조수급자를 포함하여 비경제활동인구가 차지하는 비율이 약 55%이고, 경제활동을 하고 있는 주거수당수급자는 약 30%이며, 나머지 15%는 실업자이다(Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung (Hrsg), 1995: 604). 1992년도 주거수당 월평균 수령액은 세입자의 경우 128마르크이고, 주택유지비 주거수당은 150마르크이다. 주거수당은 주거비가 가계지출에서 차지하는 비율을 평균 35%에서 25%로 낮추고 있다. 1990년도 주거수당 월평균 수령액이 1989년 150마르크에서 155마르크로 상승한 반면에, 1991년 138마르크, 1992년에 128마르크로 하락한 이유는 1991년도에 공적부조수급자를 위한 일정액 주거수당이 도입되어 통계에서 분리되었기 때문이다. 일정액의 주거수당은 1991년도에 212마르크에 달한다. 주거수당수급자의 수는 1988년에 약 186만 명으로 정점에 달한 후 점차 감소하였으나 1992년을 기해 다시 상승하고 있는 추세이다(<표 7> 참조).

 

표 7> 주거수당 수급자와 평균 주거수당액

자료: Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.), Ubersicht uber das Sozialrecht, Bonn 1995, p604

 

.(2) 임대료 결정

독일의 사회주택은 규모, 시설, 임대료 또는 건설비 부담이 폭넓게 국민에게 맞는 적절한 주택이다. 국가는 사회주택의 건설시 저리, 무이자의 대부금이나 보조금을 지급하고, 반대급부로 사회주택에 있어 여러 가지 제한을 가하고 있으며, 대표적인 것이 임대료인 것이다(하성규, 2006: 352). 사회주택건설을 장려하는 정책은 저소득층과 사회적 취약계층이 가족의 규모와 주거권에 적합한 주거공간을 확보할 수 있도록 지원하는 수단이다. 그러나 주택에 대한 구매력이 없거나 주거비를 부담할 수 없는 사회경제적 취약계층의 주거권을 보장하기에는 한계가 있다. 그러므로 주거보장을 위한 정책이 요구되었고, 서독에서는 이미 1960년 6월에 주거에 관한 사회적 권리를 보장하는 ｢주택계획경제의 폐지와 세입자의 권리와 주거권에 관한 법｣이 제정되었다. 그리하여 국가가 주택시장을 직접적으로 통제하는 규정을 폐지하고, 세입자의 권리를 보호하는 방향으로 전환하는 한편 주거권과 주거보장을 강화하였다. 그러나 계획경제적인 주택정책으로 주택건설이 양적으로 감소되었고, 세입자를 과잉보호하여 택지와 주택의 가격상승은 물론 사회경제적 취약계층이 밀집화되는 부작용을 가져왔다. 이렇게 되자 연방정부는 1971년도에 세입자보호법을 개정하여 비교임대료를 상한으로 하는 가격인상제도를 정해 폭리적인 임대료문제를 형사벌이나 질서벌의 대상으로 하였다. 이 법은 일정 기간의 계약기간 내에 임대료상승을 금지하였고, 1975년도에는 임대인이 임차인의 동의 없이 임대료를 상승할 수 없게 했으며, 집세인상을 이유로 임대차계약을 해지할 수 없도록 하는 규정을 유지하였지만 예외를 인정하였다. 즉, 임대인이 직접 그의 주택을 사용하고자 할 경우, 세입자가 계약을 파기하는 경우, 그리고 장기간의 임대차 계약으로 인하여 중대한 손실을 야기하는 경우에 임대차계약을 해약할 수 있도록 인정되었다. 그 결과, 세입자 보호규정은 임대차계약에서 불평등한 관계를 해소하는 동시에, 일반적인 임대료상승을 함께 고려하여 임대인과 임차인 모두가 과다한 불이익을 받지 않도록 적용되었다(하성규, 2006: 353).

 

3) 독일 주택정책의 시사점

독일 주택정책의 기본방향은 주택공급을 가능한 시장기구에 맡기고, 국가는 주택공급과 주택수요 사이의 불균형을 조정하며, 주택시장에서 생성되는 갈등을 해결하는 것이다. 이러한 기본 질서를 가지고 독일은 주택건설정책, 주택보존정책 그리고 주거보장정책을 적절하게 결합하여 집행하고 있다. 특히, 국가가 주택시장에 개입하는 척도는 모든 사회계층에게 적정수준의 주거권을 확보하고, 사회경제적 취약계층에게 인간다운 삶을 영위할 수 있는 주거권을 보장하는 것이다. 그래서 주택구매력이 결핍되고 사회문제를 지니고 있는 다자녀 가정, 한부모 가정, 장애인, 노인 가정을 위한 주거공간을 공급하는 동시에, 사회경제적 취약계층이 한 지역에 밀집화되는 것을 방지할 수 있도록 사회주택건설 및 임대주택건설을 촉진하고 있는 것이다.이와 같이 주택공급은 가능한 시장 기구에 맡기고, 주택 및 택지에 대한 독점을 폐지하는 동시에 사회주택과 임대주택의 건설을 장려하여 다양한 사회계층들에게 적합한 주거권을 보장하고 있다. 그러나 주택공급 측면만을 강조하는 경우에 주택수요 측면에서 실패할 수 있기 때문에, 저소득층과 사회적 취약계층에게 주거수당을 지불하여 인간다운 생활을 할 수 있는 적정주거에 관한 권리를 보장하고 있다. 이렇게 모든 문제에 대한 대비책 마련과 시장경제와 보편적 주거복지가 조화되는 점은 한국 사회에 큰 의미를 주고 있다.                                   

출처: https://jokwangho.tistory.com/entry/독일의-주택정책